La lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales

Cecilia Bákula dirigió en la ciudad de Londres, en el curso del pasado mes de junio, este discurso de evaluación de los 42 años de la Convención de la UNESCO, documento en el que se establece las medidas que deben adoptarse a fin de prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales.

La lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales

La Convención de 1970: Balance y perspectivas

Nos reunimos hoy para evaluar, tras más de 40 años, la Convención de la UNESCO sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales - primer instrumento jurídico ad hoc y relativo expresamente a atender a nivel mundial la protección al patrimonio cultural contra los delitos que se originan como consecuencia del tráfico ilícito”.  Conocida como la “Convención UNESCO 70”,  fue adoptada por la Conferencia General de la UNESCO, en París, el 14 de noviembre de 1970 y entró en vigor el 24 de abril de 1972 y su adopción estuvo presidida  por  la elaboración y aceptación de dos textos, que si bien no tienen carácter vinculante, si fueron determinantes en el proceso de aprobación de la Convención que nos ocupa que sin duda demostraban la preocupación de los Estados parte por el creciente tráfico ilícito, ya en ese tiempo. Sin duda, la Convención de La Haya, de 1954, puede ser también un documento antecesor ya que también expresó la preocupación de las naciones por este creciente negocio ilícito.

Desde 1970, los Estados miembros han ido ratificando este instrumento y ha sido creciente su aceptación como parte de las normas legales de los Estados. En la actualidad, son 122 los que la han ratificado. Es evidente que aun no se ha logrado la adhesión de tantos países como la otras Convenciones referidas al patrimonio cultural; podemos encontrar razones de índole jurídico particular pero creo que la razón estriba sobre todo en que el trafico ilícito de bienes culturales es un tema altamente sensible desde el punto de vista político y económico.  Sin embargo, deseamos convocar a la totalidad de los Estados Parte de UNESCO a sumar esfuerzos y a comprender las razones de nuestra presencia y postura en este evento, que busca ya no solo reflexionar, sino proponer acciones para que la Convención de 1970 sea efectivamente EL instrumento útil que todos deseamos.

Si bien se trata de una Convención “adelantada” en su tiempo, luego de más de cuatro décadas ya se le puede considerar como un “Documento maduro” que requiere ser analizado a la luz de las necesidades actuales de muchos de los Estados adherentes, de las formas recientes de tráfico de bienes de patrimonio cultural ya que este comercio ilegal, no solamente no ha cesado, sino que se ha incrementado, utilizándose para ello modalidades cada vez más sofisticadas, “finas” y muchas veces, sirviéndose de conductas blandas y hasta permisivas de muchos Estados, de los que no pocos son a su vez adherentes de la Convención, lo que parecería difícil de aceptar, pero es una realidad.

Adicionalmente, las nuevas tecnologías han sido mucho mejor aprovechadas por las mafias que utilizan estos bienes culturales ya no sólo como bienes “comerciales”, sino también para encubrir el lavado de dinero, lo que si bien es conocido por la mayoría de los Estados y organizaciones internacionales, lamentablemente son muy escasos aquellos Estados que dedican recursos humanos, económicos  y logísticos a desenmascarar de estas redes.  Esta situación debe revertirse de manera radical pues pareciera que los traficantes, van un paso adelante… y sacan evidente provecho de la situación. El tráfico ilícito de bienes culturales es una actividad criminal que moviliza millones y hoy en día, ese tráfico se mide y reconoce con tanta gravedad como el de armas, personas y drogas y afecta casi a la totalidad de los países sean estos firmantes o no de la Convención.

El mundo ha visto con alegría casos emblemáticos de restitución, pero en nuestra Región la mayoría de esos casos exitosos NO se han sustentado en la Convención, sino sobretodo en la buena voluntad de los Estados y en convenios bilaterales o memorandos de entendimiento. Al lado de esas experiencias positivas, no podemos dejar de mencionar que hemos sido testigos de excepción de daños irreparables al patrimonio cultural y lo decimos en el seno de UNESCO entidad que en repetidas oportunidades ha expresado que el patrimonio cultural mueble actúa como un estímulo para nuestra memoria y cristaliza en sus manifestaciones lo particular de cada cultura así como su vocación universal, a lo que debemos añadir que en la última Sesión de la Conferencia General, la Directora General de la UNESCO señaló que este asunto, es de prioridad para la organización y señaló la necesidad de dotar de fondos a la Convención y así se puede leer en los documentos del C5, por lo que la recurrente referencia que hemos escuchado sobre la carencia de fondos y la supuesta dificultad financiera, no podría ser una limitante para atender la urgencia de actualización que tiene esta Convención.

Ante la realidad del crecimiento del tráfico ilícito, señalamos que la Convención ha quedado más en aspectos líricos y adjetivos que en posibilidades de aplicación por lo que requiere una  actualización y puesta al día pues como los aquí presentes conocen, ese tráfico ilícito es un atentado a la vida de los pueblos, a sus derechos culturales a su identidad, expresada en muchos de los bienes que se trafican. Si no fuera así, no se entendería por que coleccionistas y colecciones, las guardan y exhiben como auténticas joyas.

Para ello, se necesita decir y que se oiga con claridad que no es posible expresar que nuestros pueblos son “exportadores” de patrimonio y otros los  “importadores” Admitir esas expresiones es poco menos que legalizar el tráfico de bienes culturales, es envolver ese flagelo en un velo de cuasi legalidad, es minimizar su trascendencia y gravedad pues las actividades comerciales de importar y exportar, distan mucho de lo  que significa el sufrimiento humillante de ser un país expoliado y la indignidad de ser un país expoliador.  Aceptaríamos que se hable de Estados agraviados pero jamás, de que naciones como las nuestras, creadoras de cultura y patrimonio seamos “países exportadores” de aquello que constituye elemento sustantivo de nuestra identidad.

Ya en la década de 1980 se señaló que la Convención de 1970 requería de cierta actualización y por ello, UNESCO solicitó al Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado (UNIDROIT) la redacción de un texto que pudiera  contener, entre otros temas pendientes, la inclusión de los bienes culturales robados independientemente de la calidad del propietario y que abordara el álgido tema de la adquisición de buena fe de bienes culturales y una eventual indemnización.  Se buscaba encontrar un procedimiento efectivo para el retorno de bienes culturales que pudiera ser aceptado por la comunidad de las naciones. El resultado fue el denominado Convenio de UNIDROIT de 1995 que ha sido aceptado por solo cuarenta y cuatro Estados lo que dista mucho de poder considerarlo como un instrumento válido para quienes suscribieron la Convención de 1970. Sorprendió el que se le igualara en nivel y jerarquía con la Convención de 1970 y que se le entendiera como documento “complementario” de ésta. La realidad dista mucho de que pueda considerarse así, no sólo hay distancia jurídica pues uno es un Convenio de Derecho privado y la Convención de 1970 es un tratado internacional asumido en el seno de una organización parte de Naciones Unidas, sino que hay también una enorme distancia entre los 44 adherentes al primero y los 122 que han aceptado la Convención de 1970.  Como se solicitó en esta sala, sería interesante que se hubiera explicado, por qué los Estados no se han adherido y por qué hay tan pocos casos de éxito respaldados en ese tratado.

Me atrevería a decir que los 10 Estados de nuestra Región que son adherentes al Convenio de UNIDROIT, lo asumieron con gran esperanza y expectativa… pero tienen un gran desencanto en la actualidad.

Varias personas y textos expresan que la Convención tiene graves debilidades y no puede exhibir los resultados de éxito que pudieran ser esperados.

Algunos elementos son imprescindibles de ser reseñados, no obstante motivan a veces curiosas reacciones. Pero es grave comprobar que ésta es la única Convención que no cuenta con una Asamblea General que pueda reunir a los Estados Parte y tomar sus propias decisiones.  Tampoco cuenta con un Comité Intergubernamental que funcione como órgano ejecutivo que promueva sus fines y carece de una auténtica Secretaría que se encargue de las labores cotidianas y que pueda ser una instancia a la que los Estados Parte recurran en busca de asistencia y orientación y es claro que por el ámbito de su influencia, la Convención de 1970 al ser un acuerdo internacional, requiere de una gestión cuidadosa, acorde con los altos fines para los que fue creada.  Ningún instrumento jurídico, por perfecto que sea puede aplicarse por sí solo y no obstante ser uno de los documentos más antiguos de esta Organización,  ha contado sólo con un funcionario a tiempo completo y algún personas administrativo, lo que no garantiza en nada la efectividad de esa instancia y tan sólo nos permite reconocer la capacidad y buena voluntad de ese funcionario.

Como si lo anterior no fuera suficiente para llamar la atención sobre las carencias de la Convención que nos ocupa, ésta no posee fondos destinados a su implementación y no cuenta con Directrices Operativas para su aplicación que permitirían identificar mecanismos, herramientas y acciones para llevar a la práctica los postulados de la propia Convención. Es decir, que podríamos calificar de “milagroso” el que sea una Convención que sobreviva y entendemos que subsiste por el interés en preservar el patrimonio que tienen los países creadores de cultura y que son por lo general los agraviados y que no pueden recurrir a hacer uso de esta Convención, no obstante ser firmantes de ella y porque creemos firmemente que es esta organización la llamada a hacer de este instrumento una herramienta eficaz.

Son muchos los detalles en el articulado de la Convención que ofrecen graves dificultades para su comprensión cabal y segura aplicación.  Refiero aquí solo a aquellos que son de mayor gravedad para los fines de proteger el patrimonio cultural mueble del tráfico ilícito y haré mención sustantiva sólo a 2 de ellos:

El artículo 5° recalca la obligación de los Estados de implementar, entre otros,  un sistema nacional de protección y registro del patrimonio cultural, adecuando las normas nacionales y manteniendo un sistema de inventario. Deseo anotar que cuando en la Convención se habla de un “inventario nacional de protección” se está implicando una selección sobre el integro del patrimonio cultural mueble que posee cada Nación.

Esto nos lleva a una reflexión de graves consecuencias:

a) Nuestro pasado está lejos de estar “concluido”; los descubrimientos arqueológicos, grandes o pequeños, se producen cotidianamente y creo que se puede afirmar que ningún país tienen conocimiento de TODO el patrimonio mueble que posee, lo cual desde ya hace una tarea imposible la selección;

b) El mismo concepto de “seleccionar” va contra la protección que se desea brindar al patrimonio cultural; ello implicaría dejar muchos bienes desprotegidos; sin contar que toda “selección” es subjetiva y peligrosa.  Aceptar esa selección es retroceder a un concepto elitista e individual del objeto por su mero valor artístico y olvidando el valor simbólico de los bienes culturales;

c) ¿Qué ocurre con el patrimonio aún no conocido formalmente que se halla o bien en el subsuelo de yacimientos arqueológicos o en fondo del mar, en recintos religiosos de difícil acceso, y por lo tanto no puede ser incluido en un inventario formal? En quçe situación quedan los bienes paleontológicos cuando sabemos que existe un creciente comercio de fósiles? La Convención no aporta respuesta alguna, sabiéndose que la protección debe encaminarse a preservar la totalidad del patrimonio cultural mueble que los Estados han identificado como tal. Los bienes culturales son como menores y como tales, requieren de una actitud y voluntad tuitiva que no puede ser discriminatoria ni selectiva.

d) ¿En qué  condición quedan, ante la Convención, los bienes no registrados? Puede la carencia de ese registro ser sinónimo de desprotección?  Para nosotros, países creadores, esa orfandad en que se encuentran en la Convención los bienes no registrados, significa un desmedro que resulta inaceptable pues TODO bien cultural que se pierde significa empobrecimiento y  dificultad para la comprensión real y  simbólica de nuestra historia.

Lo anterior busca mostrar, tan solo con algunos ejemplos, que la Convención de 1970 adolece de graves deficiencias y debilidades.  Si bien entendemos que  no es posible en este momento intentar una nueva y completa redacción si creemos que ha llegado el momento de intentar un Protocolo complementario que la haga aplicable para cumplir los objetivos que motivaron su redacción, Buscamos, pues, promover la discusión sobre aquellos puntos que un Protocolo debería contener.

El artículo 7 presenta también expresiones que deben ser reformuladas.  Me refiero, por ejemplo, a la necesidad de añadir la expresión “excavados clandestinamente, o extraídos legalmente pero retenidos ilícitamente” ya que la versión original limita la protección y ámbito de la Convención a los bienes provenientes de instituciones que podríamos llamar conocidas y se debe eliminar el condicionante de probar que los bienes figuran en un inventario formal, pues atenta gravemente contra el derecho de una nación sobre sus bienes no descubiertos. Del  mismo modo, dicho artículo refiere la “buena fe” sin que quede claro a qué se refiere y cómo se aplica… y, sobre todo, entender claramente que la carga de la prueba NO puede recaer en el Estado parte  agraviado.

Deseo recalcar que para nuestros países, intentar dar protección a aquellos bienes que se encuentran bajo la denominación de “procedencia clandestina” es de vital importancia. ¿Qué es lo clandestino? la actividad de excavar sin conocimiento y autorización del Estado o el producto de ello?  Es decir que dejamos sin cobertura a un bien igualmente importante y valioso para la historia y la identidad de un pueblo, porque carece de “registro”… Castigamos al menor por culpa del mayor?  Adicionalmente a ello, se ha demostrado que resulta MUY difícil probar en los procesos de reclamación  que ciertos bienes que se desea recuperar al amparo de la Convención  fueron exportados ilícitamente en una determinada fecha y menos aún es factible presentar pruebas de que estos han sido robados. Lamentablemente esa carencia es mal utilizada por las mafias y aceptada en un evidente doble discurso por instituciones, países y museos que se califican de “serios”

Si bien en los últimos años la mayor parte de los países ha estado dando una mayor importancia al registro de sus bienes culturales, ¿qué pasa con los bienes expoliados durante las décadas precedentes? ¿Los dejaremos en un “limbo” que hará imposible su recuperación? Esto equivale a desconocer el espíritu que originó la Convención. Es imposible trazar una línea divisoria en el reconocimiento de los derechos de los Estados para la reivindicación de su patrimonio.  Esos derechos son imprescriptibles e inalienables, o sea no transferibles a terceros.

Dicha Convención, cuya originalidad, valor, relevancia y buena intención ha sido reconocida, fue un documento que respondió a SU tiempo, fue producto de SU tiempo y cada vez resiste menos un análisis riguroso cuando se le enfrenta a medirse con la realidad actual y  con la gravedad del creciente tráfico ilícito.

En la práctica y debemos explicarlo, existe una contradicción en varios enunciados, como cuando se insiste en hacer valer los certificados de exportación y luego la carencia de esta misma documentación es considerada insuficiente para la reclamación del bien cultural.  Cuando se niega el aceptar como prueba la ausencia de una autorización oficial, se contribuye a resaltar una de las grandes debilidades de la Convención. 

Cada día nuestros países deslumbran por nuevos hallazgos, algunos de ellos obligan a reformular nuestro discurso histórico y eso es sólo lo que conocemos…. cuanto más hay que no llega a los canales oficiales, por más esfuerzo que los Estados hacen y es a ese infinito universo de bienes a los que queremos y debemos proteger, incluyéndolos bajo el amparo de instrumentos internacionales. Podríamos decir que son ellos los que deben recibir mayor atención y sin duda y, la Convención, que en su momento, no pudo prever el devenir de los cambios que ahora vemos, debe incorporar aquellas actualizaciones, adiciones o enmendaduras que sea del caso y que permitan seguir utilizando dicho instrumento jurídico como gran escudo protector.

Es por ello, que 42 años después, vale la pena reflexionar sobre los siguientes asuntos sustantivos: ¿Sigue siendo el mundo el mismo en el que vio la luz la Convención de 1970? ¿Cuál es y debe ser el rol de UNESCO en el análisis de las nuevas realidades frente a instrumentos que, en principio, la mayoría de Estados reconocen como valiosos pero que deben merecer una actualización que les dé la eficacia que requieren? ¿Cómo podemos pensar en paz y cooperación si no declaramos rotundamente que estamos por el respeto y la defensa de nuestro patrimonio? ¿Cómo hablamos de paz y gobernanza en medio del saqueo y el expolio? ¿Cuál es la asesoría técnica, la conducción teórica que UNESCO desea y debe brindar y los lineamientos éticos frente a la necesidad de aplicar realmente los mecanismos más modernos para que una nueva lectura de la Convención sirva para una real protección del patrimonio cultural? ¿Debemos seguir siendo los países meros observadores pasivos del latrocinio a nuestras riquezas, a  las pérdidas, del tráfico, al horror del hurto y ver nuestros tesoros exhibidos sin pudor?

Deseamos vivamente que nuestras culturas sean conocidas, difundidas y admiradas, pero ello con respeto, sin latrocinio ni destrucción. Nuestros países están acostumbrados y dispuestos a proceder al intercambio y al préstamo pero jamás podremos aceptar el tráfico ilícito como medio de obtención de los elementos que nos pertenecen. 

Acogiendo las inquietudes de muchos Estados Parte, la Directora General de la UNESCO ofreció atender la necesidad de hacer una reflexión profunda a fin de que esta Convención sea analizada a la luz de los requerimientos y necesidades de los países que urgen una actualización de la misma. 

Decir que la Convención de 1970 requiere ser analizada a la luz del rápido Siglo XXI, es lanzarle a la UNESCO un reto enmarcado en sus funciones y metas; es asumir la oportunidad de provocar una corriente de pensamiento que aporte respuestas, luces y propuestas de eficiencia y modernidad en un tema que le es sensible a la Organización. Es convocarla  que ejerza el liderazgo que le corresponde y que todos deseamos que mantenga;  es un llamado a los 121  Estados Parte para que actualicen sus registros, sus normas y sus voluntades y para que aquellos que sufrimos el expolio, cerremos filas a esa pérdida permanente que, además, enfrenta intereses, motiva conflicto y rebaja la creación cultural de los pueblos a meros instrumentos de cambio y valor comercial.

Las siguientes generaciones verán este momento como un hito y deseamos que la historia nos juzgue porque fuimos capaces de asumir nuestras responsabilidades.  Luchar por erradicar el tráfico ilícito es un deber, es una lucha sin cuartel que no admite tregua. 

Cuarenta y dos años puede parecer poco tiempo, pero dado el ritmo vertiginoso con que se desarrollan los acontecimientos hoy en día y fluye la información, cuatro décadas son suficiente para que se comprenda que, de no implementarse las instancias internas y que garanticen su funcionamiento y de no entender la necesidad de que el contenido del propio documento sea revisado, modificado y actualizado, se corre el riesgo de tener que asumirlo como un documento obsoleto que responde a la visión de un mundo que ya no es el que vivimos y que por lo tanto, carece de valor para atender a los objetivos que motivaron su redacción.

Por todo lo anterior y sin que nada de lo dicho sea excluyente, se puede concluir que para los países creadores y de patrimonio cultural, que sufren el expolio de sus bienes y que son recurrentemente agraviados, la Convención de la UNESCO de 1970 está lejos de ser aquel instrumento que hace cuarenta años fue visto como una esperanza de entendimiento universal para defender y proteger el patrimonio cultural mueble y erradicar la lacra del tráfico de dichos bienes.

Deseamos sobre todo que UNESCO, fortalecida en el manejo y definición de sus políticas fundacionales, recupere y mantenga su rol primigenio respecto al patrimonio cultural y para ello es necesario oír a los Estados Parte expresándose sobre estos asuntos que entrañan gran responsabilidad y ello en sesiones de trabajo particulares y no necesariamente en el ámbito de la Conferencia General o del Consejo Ejecutivo.  Cada Estado Parte tiene mucho que aportar y en tanto es “Estado Parte”, debe ser escuchado para que el resultado del análisis de la Convención, tenga validez y no nos enfrentemos a un posible documento que, tal como es el caso de UNIDROIT, sea de escasa aplicación y utilidad por no haber sido aprobado por un número significativo de Estados.  Se tiene ya experiencia positiva y provechosa en la elaboración de Protocolos Complementarios y ésta podría ser una demostración de responsabilidad conjunta que permita el mejor entendimiento entre las naciones en temas sensibles como es la defensa de aquellos bienes que respaldan y sustentan la propia identidad.

Comprendemos que estamos abriendo la puerta a formas nuevas de expresión, respeto y entendimiento y sin duda, la UNESCO atenderá estas inquietudes y contará con el respaldo de la mayoría de los Estados adherentes a la Convención de 1970.  Proclamar que dicho instrumento no es de utilidad y que requerimos encontrar las fórmulas para hacerlo operativo y adecuado, es una manera de decir que sentimos que es en UNESCO en donde creemos que debe tratarse primordial y principalmente este tema; no hay juicio expresado a las personas, es un reclamo de justicia que ha de entenderse como un respaldo frontal a  la razón de ser de esta Organización.