El estado de emergencia en democracia

La constitucionalidad

La Constitución Política del Perú de 1993,  capitulo VII del Régimen de Excepción,  Art. 137º, dispone: “El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se contemplan: 1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación.

Dice también que “En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2º y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie. El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto”. (…).

En el estado de emergencia se restringe o suspende el ejercicio de los derechos constitucionales, dando poderes extraordinarios al Poder Ejecutivo para que pueda controlar la amenaza contra la paz y del orden interno.  Este régimen de excepción se aplica en circunstancias graves de intranquilidad, conflicto interno, o de catástrofes naturales que puedan conducir a la alteración de la conducta social. Las personas pueden ser detenidas, prohibidas de viajar, impedidas de reunirse en lugares públicos o privados y que puede allanarse los domicilios sin presentar una orden judicial.

El Derecho a la libertad y seguridad personales, se refiere a que nadie puede ser detenido sino por orden escrita y motivada del Juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito (Art. 2.24.f de la CP de 1993) El Derecho a la inviolabilidad del domicilio (Art. 2, inciso 9, de la CP de 1993), por el cual, sólo se puede ingresar a un domicilio para hacer investigaciones o registros si existe autorización de su titular que lo habita o con mandato judicial, salvo situaciones de flagrancia delictiva o muy grave peligro de su perpetración, así como razones de sanidad o de grave riesgo.

Asimismo, el Derecho a la libertad de reunión (Art. 2, inciso 12, de la CP de 1993), por el cual, toda persona tiene derecho a reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convoquen en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad. Derecho a la libertad de tránsito (Art. 2, inciso 11, de la CP de 1993), por el cual, toda persona tiene derecho a transitar por el territorio nacional, a entrar y salir de él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la Ley de Extranjería.

La naturaleza del estado de excepción

Se trata de una medida de excepción que es de carácter procesal, y no implica el término del Estado de Derecho Constitucional ni la desaparición de los derechos fundamentales. Es un recurso que procura mantener la estabilidad de un régimen constitucional frente al desborde popular que afecta a la nación. El gobierno evalúa que las medidas y restricciones son insuficientes o ineficaces para mantener el orden público. La finalidad  es proteger a los ciudadanos. Es el gobierno que sale en defensa del Estado de derecho, para proteger a todos los ciudadanos sin distinción alguna, incluyendo a los opositores.

Las causas que motivan la restricción de los mencionados derechos deben tener conexión directa con la situación que originó el estado de emergencia. Durante la medida restrictiva deben aplicarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad como límites al estado de emergencia. La proporcionalidad, está ligada al concepto de necesidad, porque establece que sólo se puede adoptar las disposiciones necesarias para restablecer la normalidad de un país, medidas adoptadas que deben estar de acuerdo a la dimensión del fenómeno o problema subsistente.

Algunos constitucionalistas llaman a los estados de excepción una “dictadura constitucional” ya que en nuestra Carta Política y en los instrumentos internacionales (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 4; Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículo 27), se menciona a éste como un instrumento legítimo para un Estado que enfrenta serias amenazas a su subsistencia. Sin embargo, algunos gobiernos cometen excesos.

Los límites entre el derecho y el abuso del derecho

En la memoria figura que en la época del gobierno de Fujimori, cerca del 20% de la población peruana vivía bajo "Estado de Emergencia" con sus derechos humanos fundamentales recortados o negados por el Estado. Vale decir que  más de 4 millones de peruanos, en forma permanente, no podían esperar que se les respete el derecho a la vida, a la libertad, a no ser torturado, a no ser detenido sin mandato judicial. Las zonas bajo "Estado de Emergencia" eran el dominio de los Comandos Políticos-Militares.

Por eso, el artículo 200º de la Constitución dice que el ejercicio de las acciones de garantía no se suspende durante los regímenes de excepción. Este es el sentido de la Opinión Consultiva 8/87 («El Habeas Corpus bajo suspensión de garantías»), de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo con la Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Constitución Política del Perú de 1993  y Código Procesal Constitucional. “El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137º de la Constitución”.

La norma  indica, que es importante que subsistan las garantías judiciales, pues son indispensables para el ejercicio de una adecuada defensa, en caso de vulnerarse algún derecho por el abuso y uso irracional de las facultades que se otorgan a las autoridades en un estado de excepción.Por eso el Art. 137º de la Constitución dice: “cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo”. (…)

El artículo 27.2 de la Convención refiere que en un Régimen de Excepción no se puede restringir los derechos contemplados en los artículos siguientes de la referida Convención: 3 (Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (Derecho a la vida); 5 (Derecho a la integridad personal); Asimismo, el artículo 4.2 del Pacto dispone que durante un Régimen de Excepción no se autoriza a suspender lo regulado en los artículos 6,7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18 del referido Pacto.

El artículo 23 del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237 señala lo siguiente: “Razonabilidad y proporcionalidad.- Los procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo”.

Es procedente  un proceso constitucional respecto a derechos que no han sido suspendidos como la libertad de expresión. Cuando se alega que la autoridad militar o policial en un lugar en el que se ha decretado un Estado de Emergencia, está prohibiendo o afectando la libertad de expresión, que es un derecho que no puede restringirse durante el referido Régimen de Excepción, podrá interponerse, entonces, un proceso de amparo ante el Juez competente. En término Libertad de expresión se asocia a la posibilidad de decir lo que pensamos o de manifestarlo de alguna forma plástica o escrita.

En un Estado de Emergencia, debido a continuas marchas violentas, con ataque a la propiedad pública o privada, bloqueo de vías públicas, las reuniones que se restringirán serán las que se relacionen con estas acciones. No se puede prohibir una reunión de tipo cultural, familiar, religioso, donde se trate temas  que motivaron la declaración del Estado de Emergencia. Si la autoridad prohíbe estas reuniones se afecta el principio de razonabilidad y podría interponerse un proceso constitucional de amparo ante el Juez competente. Ley complementaria 25398.

El Hábeas corpus

El Hábeas corpus es un a acción de garantía constitucional de la libertad física y corporal de las personas. Es de naturaleza sumaria, dirigida a restituir la libertad que ha sido vulnerada o amenazada por actos u omisiones provenientes de autoridades, funcionarios o particulares. No es una situación de derecho sustantivo, sino de derecho procesal o adjetivo Es un procedimiento destinado a la protección del derecho a la libertad personal, por el que se trata de impedir que la autoridad o alguno de sus agentes puedan prolongar de forma arbitraria la detención o la prisión de un ciudadano.

La preocupación es legítima, si se tiene en cuenta que los países subdesarrollados sufren frecuentes crisis políticas y económicas, con lo que los derechos se verían  lícitamente  suspendidos sine die. Grossman opina que en la inmensa mayoría de los casos, la existencia de situaciones de emergencia va acompañada de violaciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos. Los estados de emergencia no deben ser parte de la solución de los conflictos sociales. Los conflictos sociales son producto de los problemas sociales no resueltos en el pasado. 

La Corte de San José ha reconocido que “la suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis, el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. Pero no puede la Corte hacer abstracción de los abusos a que puede dar lugar, y a los que de hecho ha dado en nuestro hemisferio, la aplicación de medidas de excepción cuando no están objetivamente justificadas a la luz de los criterios que orientan el artículo 27 y de los principios que, sobre la materia, se deducen de otros instrumentos interamericanos.”

Estas medidas se adoptan solo cuando lo requieran las circunstancias, lo que importa un criterio de razonabilidad entre los medios empleados y los fines perseguidos. Por ello, tanto el Pacto de Derechos Civiles y Políticos como la Convención Americana autorizan a los Estados Partes a adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esos pactos, pero sólo en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación (Arts. 4.1, y 27.1, respectivamente).

Los derechos suspendidos y los derechos humanos

El estado de emergencia no suspende todas las garantías constitucionales ni anula el Estado de Derecho, por lo que las autoridades deben actuar de acuerdo a la legislación vigente. Recuérdese que entre los derechos inderogables que menciona el art. 27.2 se encuentra el de legalidad (Art. 9, de la convención). Por ello, la Corte Interamericana ha afirmado que en un Estado de Derecho, no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales.

Los pactos internacionales que prevén la suspensión de derechos en situaciones de excepción establecen un  listado de derechos inderogables, que no pueden derogarse por más grave que sea la emergencia. Se fundamenta en el límite infranqueable del respeto a la dignidad humana, aún durante el estado de sitio. Una crisis sociopolítica o un desastre natural no pueden nunca. La Corte puede examinar la legalidad de las medidas dispuestas en virtud de la emergencia y condenar al Estado en caso que las mismas sean contrarias a lo establecido en la Convención Americana.

Por su parte, el art. 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos impide la suspensión de los siguientes derechos: al reconocimiento de la personalidad jurídica; el derecho a la vida; el derecho a la integridad personal; ambas convenciones declaran inderogables el derecho a la vida; al reconocimiento de la personalidad jurídica; a la integridad física, la prohibición de la esclavitud y servidumbre; la libertad de pensamiento, conciencia y religión; y los principios de legalidad y retroactividad.

El estado de emergencia correctamente aplicado

Los estados de excepción, correctamente aplicados, son una garantía de la Constitución. Si bien este modelo supone la negación temporal del orden constitucional, el Estado intenta una ventaja para mantener la gobernabilidad y facilitar la vuelta a la normalidad. El Derecho de excepción implica restricciones y suspensiones  necesarias para la defensa del orden constitucional en caso de situaciones de anormalidad que no pueden ser conjuradas por los medios ordinarios. Se dice que un Estado es más constitucional cuanto más regulado está el Derecho de excepción y que en estado de emergencia sin excesos es la medida del estadista. Es correcto.