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Domingo 26 de enero 2014

La brecha entre la planificación y los proyectos

Por: César Sánchez Olivencia
La brecha entre la planificación y los proyectos
Foto: Difusión


César Sánchez Olivencia, autor de estas líneas


César Sánchez, director académico de la Maestría en Gestión Pública de la Universidad del Pacífico,  advirtió hace un año que el SNIP “nos puede llevar correctamente por el camino equivocado, porque no está articulado con los planes estratégicos”. “El MEF debe preocuparse un poco más por dejar el tema de planes hacia quien le corresponde, hacia la PCM y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)”

En algunas  municipalidades se puede observar la gravedad de la situación. Ahí se formulan y se aprueban los proyectos. Todo queda en familia. La OPI, encargada de evaluar, no puede evitar las presiones del alcalde. Aprueba cualquier proyectucho y el SNIP no dice nada.  Esto es un síntoma de una anomalía en el sistema.

El artículo desarrolla un análisis crítico que compara los objetivos del Planeamiento Estratégico (PE) con la formulación de Proyectos de Inversión  Pública (PIP). Se observa una relación negativa entre ambos sistemas de gestión pública. Los proyectos no reflejan la visión de mediano ni de largo plazo.

La secuencia lógica solo se cumple hasta la aprobación del Plan Operativo Institucional (POI). El proceso de formulación de los Proyectos de inversión  Pública  se realiza sin respetar  los objetivos estratégicos ni las prioridades de la planificación, que figuran en los propios documentos de gestión pública de los gobiernos locales.

Los documentos de planificación

El instrumento de planificación fundamental, “El plan de planes”, que tiene el Perú es el  “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021”, que coincide con  el Acuerdo Nacional. Ambos documentos nacionales de gestión pública  son rectores –al igual que la Pirámide de Kelsen en materia jurídica- de toda la estructura planificadora en los tres niveles de decisión del Estado: nacional, regional y local.
A partir de este documento que está situado en el ápice estratégico de la pirámide, provienen el resto de documentos de planificación. Las municipalidades, en su condición de gobiernos locales, tienen su Plan de Desarrollo Concertado que debería  coincidir, dentro de sus objetivos específicos, con el límite temporal que asigna el CEPLAN a su Plan Nacional.

Las municipalidades deben contar con su Plan Estratégico Institucional (PEI) ¿En qué consiste este documento de gestión pública? Es la guía y el insumo básico para preparar planes operativos anuales, para cada una de las unidades del nivel táctico-operativo de la institución. Muchos lo tienen pero pocos lo aplican. Parece que en cada periodo se realiza un ritual burocrático para elaborar los “sagrados” planes, “bendecirlos”  y guardarlos en la “sacristía”.  

El punto de partida de una gestión correcta de proyectos  debería comenzar con los objetivos contenidos en el Plan estratégico. Estos deberán desglosarse hasta el nivel de actividades y a partir de ellas, establecer la secuencia de ejecución; la cuantificación y asignación de los recursos requeridos: humanos, físicos, institucionales, financieros, entre otros.

Los aspectos más relevantes que deben tomarse en cuenta para preparar este plan, incluyen la definición de la visión y la misión institucional; el análisis FODA: fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas; la definición de los objetivos estratégicos para cumplir con la misión institucional; el desglose analítico de los objetivos, hasta el nivel de objetivos operativos, que se traducen en el Plan Operativo Institucional (POI).

El Plan Operativo Institucional (POI) es el Instrumento de gestión que orienta el desarrollo de actividades y tareas así como el uso de recursos, al cumplimiento de objetivos y metas institucionales establecidas para el año fiscal, a partir de los objetivos estratégicos establecidos en el Plan de Desarrollo Concertado y el Plan de Desarrollo Institucional o Plan Estratégico Institucional.

La mayoría de estos documentos de gestión señalan como objetivos  mejorar la calidad de vida de la población del distrito: el mejoramiento del medio ambiente, ordenamiento y acondicionamiento territorial, fortalecimiento de la seguridad ciudadana, la promoción del desarrollo humano. Como podemos observar, no solo se trata de infraestructura física.

De acuerdo a Ley, se debe  lograr que los objetivos y metas establecidas en el Plan Operativo Institucional POI y el Presupuesto Institucional,  se reflejen en las funciones, programas, subprogramas, actividades y proyectos.  Además, se debe concordar el Plan Operativo Institucional POI y su Presupuesto Institucional con su Plan Estratégico Institucional.

La relación planeamiento y proyectos

Aunque CEPLAN no salga aún de la congeladora, por obra y gracia del neoliberalismo, es indiscutible que debe existir una relación entre el Planeamiento Estratégico y los Proyectos de Inversión Pública (PE+PIP).  No existen auténticos proyectos de inversión pública sin objetivos estratégicos. Si bien la intervención del proyecto es temporal,  los beneficios  deben ser inclusivos.

Lo contrario, es perder tiempo, dinero y esfuerzo. Otro punto que se olvida es que no se debe invertir en activos sin garantizar recursos para operaciones y mantenimiento. Si Ud. alcalde, inaugura un parque con su jardín muy hermoso, rompiendo una botella de champán y tomándose muchas fotos, pero no ha previsto el presupuesto para regarlo continuamente, está tomando el pelo a la población y al Estado.

Si comparamos los ideales con la realidad se agudizan las contradicciones en el sistema.  Mientras los planes municipales señalan un destino, los proyectos de inversión pública se orientan  por otro camino. He ahí la razón de tantas obras ridículas como el monumento a la maca, el monumento al bombero, el monumento al lagarto y paremos de contar para no exasperarnos.

Los  documentos de gestión son notables en adjetivaciones. Tienen muchas páginas con profusión de mapas, cuadros y diagramas.  Realmente hermosos. Lo cierto es que terminan en el cajón del escritorio del alcalde, quien no se preocupa de cumplir con lo que señalan los planes porque no existe control. Parecen ser seguidores de la frase inmoral que está de moda: “Soy soltera (o)  y hago lo que quiero”.

Extraordinarios conceptos técnicos de carácter económico, social, político y cultural. Una verdadera tesis de doctorado. Al final de la historia el alcalde y los funcionarios de su entorno deciden proyectar fierro y cemento, para construir un monumento a la “inmortalidad de las moscas”. Asimismo, el presupuesto participativo es una “cortina de humo” para hacer política barata sin respetar los objetivos prioritarios.

¿Por qué continúa sucediendo esto en nuestro país a pesar de existir el Sistema Nacional de Inversión Pública? La primera respuesta es que no funciona el  sistema nacional de planificación. La segunda es que las autoridades “no miran el bosque sino el árbol”. En el Perú existe una carencia de autoridades auténticas. La tercera es que mucha gente toma los cargos públicos como una profesión ideal para volverse ricos con dinero mal habido.

Hacen falta Políticos Científicos en el país. Cualquiera se mete de político, entra como puede -pagando su entrada- al Congreso, al Ejecutivo, a los GG LL y GG RR. Nadie les dice cara a cara que se han equivocado de profesión. Solo las encuestas sirven para demostrar que la mayoría de la población  repudia a sus autoridades.

Esto no es gracioso; es una desgracia. Estamos al borde de la subdemocracia.  La debilidad de nuestras instituciones merece ya una atención prioritaria. Si continuamos por este camino, la única institución con fortaleza auténtica en el país podría ser el narcotráfico. Recuerde lo que sucedió en Colombia con la mafia narco-político-militar de Pablo Escobar: puso en jaque al Estado .SOS.

*Miembro del Instituto Peruano de Políticas Públicas-IPPP y de la Red Peruana de Divulgadores Científicos.

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